Откуда берутся конфликты вокруг застройки в Алматы
Адиль Нурмаков, политолог, основатель Urban Forum Kazakhstan Недоверие жителей к власти и бизнесу сформировано годами хаотичной застройки и ситуативного планирования, и закреплено непрозрачностью процедур. Инициативные группы, настроенные категорически против любого нового строительства, являются показателем глубины этого недоверия и символом своего времени. Политолог Адиль Нурмаков рассуждает о том, что нужно сделать городским властям, чтобы изменить эту парадигму. В течение долгого времени, с начала нулевых годов, Алматы развивался по устаревшему генплану и без четкого плана детальной планировки. При этом на этот период пришлась наиболее интенсивная застройка. Также происходило ослабление государственного регулирования в рамках политики минимизации барьеров для бизнеса, в соответствии с рекомендациями Doing Business Всемирного банка. Использование этой методологии было официально остановлено Банком в 2021 году после критики за его оторванность от реальности. В частности, говорилось, что власти многих стран упрощали процедуры ради места в рейтинге, игнорируя реальные проблемы. В 2019-2022 годах городская администрация практиковала отмену проектов под давлением общественных групп. Такой популистский подход к проблеме приводил к абсурдным ситуациям, когда акимат подавал в суд сам на себя, требуя отмены ранее выданных разрешений, либо к более распространенным случаям, когда в суд обращались застройщики, оспаривая отзыв разрешений на строительство – и выигрывали. Впрочем, в отдельных случаях отзыв имел основания - несоответствие проекта целевому назначению участка, превышение допустимой этажности и так далее. Фотография Данияра Мусирова С 2022 года в Алматы началась последовательная работа по формированию иерархии градостроительных документов, включая принятие корректировок генплана, разработки ПДП, градостроительного регламента и местных правил застройки. Это важный шаг по формированию четкой институциональной базы в этом поле. Также, в 2022 году, после семи лет адвокации со стороны фонда Urban Forum Kazakhstan и профессионального сообщества был создан Градостроительный совет Алматы. В его состав впервые вошли не строительные компании и чиновники, как это было принято до 2015 года, а мультидисциплинарные специалисты. Но регламент работы Градсовета требует серьезной проработки. В отсутствие ясных критериев и детальных протоколов обсуждения, остается неясным, чем именно руководствуются члены Градсовета при вынесении своих решений. Полноценная оценка проектов должна быть встроена в четкие процедуры, которые необходимо предоставить в публичный доступ, как и выносимые на обсуждение проекты. Это поможет повысить качество обсуждений и проектов, а также доверие к процессу. Но акимат города упорно отказывается публиковать строительные проекты, объясняя это тем, что таким образом защищает авторские права стройкомпаний. Один из главных каналов коммуникации при разработке проектов, существующий в городах мира – это различные формы общественных консультаций. В Казахстане эта практика называется общественные обсуждения. То, как они проходят сейчас, воспринимается как имитация диалога или формальность, которая провоцирует конфликтность, а не снижает ее, и не предполагает никаких обязательств по учету высказанных мнений. Фотография Светланы Ромашкиной Принятый Строительный кодекс, который вступает в силу с 1 июля 2026, требует проведения общественных обсуждений, справедливо отмечая их роль в “обеспечении открытости, прозрачности и гласности” и для предупреждения “возможных негативных последствий архитектурной, градостроительной и строительной деятельности”. Новый кодекс предписывает, что итоги обсуждений подлежат обязательному рассмотрению местным исполнительным органом и проектной организацией. Системная проблема, создающая риски непрозрачности сектора и конфликтных ситуаций, заключается в следующем. В соответствии с законодательством, понятия заказчика (например, инвестора, девелопера), проектировщика (архитекторов) и застройщика (стройкомпании) разграничены как отдельные. По такой же схеме устроена отрасль в развитых странах. Это создает своего рода “систему сдержек и противовесов” на уровне проекта, баланс интересов и разделение ответственности, при котором заказчик не может диктовать свою волю. На практике в Казахстане нередко две или все три роли совмещаются в рамках одной организации. Это выгодно для бизнеса, так как позволяет сделать реализацию проекта быстрее и дешевле, но страдают качество строительства, оригинальность архитектуры и комфортность среды. Этот дисбаланс разрушает профессию и статус архитектора, а также лишает смысла авторский надзор, так как, по сути, одна группа владеет землей, проектирует, строит и при этом сама себя контролирует. Перечисленный комплекс проблем фиксирует картину, в которой становится четко различимы направления, в которых необходимо работать власти, бизнесу и гражданскому обществу. Важно выстроить платформу, на которой все стороны будут иметь ясное и непредвзятое представление друг о друге, прямо и компетентно формулировать свои интересы и быть готовы к диалогу, чтобы искать и находить баланс этих интересов без демонизации, конфронтации или исключения. Основная причина возникновения конфликтов на почве строительства, по мнению опрошенных представителей инициативных групп — т.н. “уплотняющая застройка”. Данный термин укрепился в общественном мнении, несмотря на его некорректную, одномерную интерпретацию городской среды, и с годами стал означать любое новое строительство в сложившейся среде. При этом реальные проблемы, о которых говорят активистские группы, состоят не в уплотнении как таковом, а в реализации проектов плохого качества, пренебрежении к контексту (нехватке инфраструктуры, зеленых и общественных пространств), что и приводит к бедной однотипной среде, перегруженным школам и дорогам и пр. Иными словами, проблема не в плотности, а в неадекватном зонировании, т.е. плохо проработанном плане детальной планировки (ПДП), либо в его несоблюдении или в плохом качестве проекта. В этом смысле корректнее использовать термин “хаотичная застройка”, также звучащий в общественном дискурсе. Для решения этих проблем в последние годы были предприняты некоторые шаги со стороны администрации, однако даже при наличии более сбалансированных ПДП и рассмотрении проектов на Градсовете, внутри отрасли все еще не хватает осознания необходимости проведения предпроектных исследований, которые помогают понять контекст и создавать объекты, решающие проблемы района, а не усугубляющие их. Годами практиковавшаяся “плохая плотность” не должна сегодня укорениться в лексиконе городской политики как “любая плотность”. Качественный подход к ней может и должен закрывать разрывы в городской ткани, развивать насыщенную и сбалансированную, многофункциональную среду. Компактный город сдерживает расползание города, снижает маятниковую миграцию, повышает эффективность городской мобильности и экономики. Если “хорошую плотность” формируют качественные ПДП, то качество планирования должно включать в себя открытость и прозрачность для общественности. У общества высокий запрос на доступность информации о проектах и учет мнения жителей при принятии решений. Это подчеркивает актуальность вовлечения горожан в разработку ПДП (со стороны акимата), а также в обсуждение проектов, причем на самых ранних этапах (со стороны застройщиков). Из-за недостатка прозрачности инициативные группы, которые самоорганизуются в ответ на планы по застройке, зачастую узнают о них уже на этапе начала работ. Это провоцирует эмоциональный ответ и сразу создает атмосферу конфронтации. Кроме того, конфликтность дальнейших коммуникаций вокруг проекта усиливает недостаток компетенций в вопросах городского планирования, из-за чего некоторые требования и аргументы активистов могут быть необоснованны. Поскольку жители чувствуют себя исключенными из процесса принятия решений и поставленными перед фактом будущего строительства, они инициируют как можно более широкую публичную огласку в соцсетях, создание петиций, общение со СМИ, лидерами мнений и популистски настроенными членами парламента. Резонанс может помочь получить ответ застройщика, но также он может провоцировать болезненную реакцию и заводить ситуацию в тупик, особенно если стороны не готовы к поиску компромисса. Что касается реакции госорганов, то степень их чувствительности к резонансу варьируется от контекста, фигуры акима и проекта. Результаты деятельности инициативных групп различны. В отдельных случаях наличие реальных нарушений приводило к мерам прокурорского реагирования по обращениям граждан и судебным процессам. Иногда активисты добивались снижения этажности и компромиссных решений через корректировку проектов и улучшение благоустройства. В ряде ситуаций активизм смог только привлечь внимание общества и властей, но без ощутимых изменений на месте. Эффективной работу инициатив делает аргументированность позиций, экспертная, а не обывательская оценка проекта, а также готовность к диалогу. В идеальном сценарии у горожан, имевших возможность сделать реальный, значимый вклад в создание рамочного видения своих районов при разработке ПДП, в будущем не будет (или почти не будет) причин выступать против нового строительства, так как оно должно будет соответствовать этим планам. Неприятие проекта со стороны сообществ в городах мира, на которые мы ориентируемся как на лучшие практики, возникает при изменении функционального назначения или ранее заложенных параметров. В Казахстане же горожане не осведомлены о правилах игры и чем они продиктованы (какими документами, расчетами, соображениями), поэтому новые проекты будут снова и снова приводить к конфликтам, даже при полном соответствии ПДП. Настало время для всех – власти, бизнеса и горожан – сделать разворот к устойчивому городскому развитию, изучить и принять эти принципы, осознанно выбрав их как общий ориентир. В последние годы можно отметить, что городская администрация и планировочные институции начали демонстрировать признаки такого разворота, однако пока его не сопровождает большая открытость. В отношении гражданского общества сохраняется подозрительность и стремление к его исключению из процессов. Чтобы его преодолеть, нужно понимать, что негативный настрой горожан — это своего рода посттравматический синдром, вызванный длительным игнорированием мнения общественности и процедурными изъянами прошлого, которые действительно привели к явным последствиям в городской среде.
