Что ждет Казахстан после референдума по новой Конституции?
15 марта казахстанцы, по официальным данным, одобрили на референдуме новую Конституцию страны. Власти представили её как завершающий этап «трансформации государства», после которого начнется «новый Казахстан». Эксперты, опрошенные «Властью», считают иначе: суперпрезидентская модель не только сохранена, но и усилена, а обществу становится все сложнее быть представленным в государственной системе и контролировать её. При этом среди граждан растёт запрос на участие в принятии решений, прозрачность властей и расширение политических прав. В ответ власти по‑прежнему предлагают «декоративную» практику выборов и референдумов с заранее известными результатами. Но в случае дальнейшего ухудшения экономической обстановки в обществе будет расти недовольство и выливаться в протестную активность. В этой ситуации формы транзита, которые обеспечили власти принятием новой Конституции, во многом унаследуют проблемы назарбаевского периода, сохранив вероятность внутриэлитных конфликтов и политической нестабильности. Сверхпрезидентство и угасание парламентаПо оценке президента Фонда развития парламентаризма и бывшего сенатора Зауреш Батталовой, суперпрезидентская модель образца 1995 года не просто сохранена — новая Конституция усилит и создаст еще больший перекос в сторону исполнительной власти, хотя изначально планировалась для усиления парламента. «Все основные властные полномочия, в том числе по кадровым назначениям на ключевые посты, были переданы институту президента. Поэтому теперь ответственность за все лежит на нем», — говорит она. Научный сотрудник Берлинского центра Карнеги по изучению России и Евразии Темур Умаров предлагает смотреть на усиление президентских полномочий без иллюзий. В реальности назначения руководителей генеральной прокуратуры, Комитета национальной безопасности, Национального банка и других ведомств никогда не производилось с учетом реального мнения парламента — одобрение им кандидатур было формальностью. «Токаев перестаёт притворяться демократическим президентом и пытается отразить на бумаге все те роли и полномочия, которые у президента и так были. То есть в этом плане ничего не изменилось. Но, конечно, юридически Токаев сильно укрепил фигуру президента», — говорит он. Батталова убеждена, что значимость парламента в новой архитектуре власти заметно упадет. Вместо концентрации основных законодательных, надзорных и представительных функций в парламенте, они «размываются» в пользу других институтов — президента, правительства и Народного совета. Уже существовавшие барьеры — привязка любой инициативы к согласованию с правительством, если она требует расходов, — не сняты, а контроль за бюджетом, по сути, выводится из-под депутатского надзора, подчеркивает эксперт. Депутаты, замечает она, и прежде были лишены реального влияния на бюджет. Но теперь они теряют даже формальный контроль над правительством. «Парламент будет заслушивать отчёты, приходя на какие-то правительственные часы, но это будет просто информирование», — констатирует Батталова. Тогда как решение создать Народный совет одновременно ударяет и по представительному, и по законодательному потенциалу парламента, полагает Батталова. Этот орган будет обладать правом законодательной инициативы и сможет предлагать президенту провести референдум по тому или иному поводу. «Роль парламента будет сведена к тому, чтобы брать на себя удары в случае экономического кризиса или ошибок в решениях правительства. Будучи избираемыми, депутаты должны быть подотчетны своему электорату. И они будут нести ответственность перед обществом, не имея реальной власти», — считает она. Умаров тоже расценивает Народный совет как функциональную замену сената, но несколько с другой перспективы. В него могут войти бывшие сенаторы и сохранить таким образом доступ к власти и персональным гарантиям безопасности. «С этой точки зрения, у элит сохраняется какое-то место, куда они могут спокойно уйти на пенсию», — говорит он. Главное событие этого года, связанное с парламентом, — это выборы его нового состава, которые будут проводиться по партийным спискам. Политолог Досым Сатпаев не ожидает от них непредсказуемости. Интерес будет представлять лишь то, кто окажется центральными фигурами среди депутатов и каков будет общий расклад внутри элиты. «Как и в случае с референдумом, все будет идти по подготовленным лекалам: заранее определенный состав участников, заранее прописанные инструкции, заранее сформированная группа поддержки. Парламент, формируемый по партийным спискам, будет проходить через двойной фильтр — сначала внутри партии, затем в администрации президента», — прогнозирует политолог. Социолог Серик Бейсембаев также считает исход парламентских выборов в целом предсказуемым. Однако есть небольшой шанс, что власти могут успеть создать одну или несколько новых партий: «Одна будет более консервативной, акцентирующей внимание на традициях, языке и ценностях. Другая — условно “женской”, где на первый план выведут женщину‑лидера, чтобы показать идейную открытость системы». Однако времени для реальной институционализации этих партий остается немного, отмечает социолог. У авторов идеи будет всего несколько месяцев, чтобы зарегистрировать партию, провести кампанию и преодолеть порог голосов. «В этих условиях куда более реалистично выглядит консервативный сценарий. Суть его в том, что в парламент проходят прежние партии, но где‑то появляется новый формальный лидер, кого‑то меняют в партийных списках, добавляя пару новых лиц», — допускает Бейсембаев. А пока президент будет оставаться без парламента, он, по словам Батталовой, может не ограничиваться только техническими указами с силой закона: «Я не думаю, что за месяц без парламента можно совершить стратегические шаги, которые серьёзно изменят систему госуправления. Хотя это в целом не исключается, может быть они уже приготовлены заранее». Общество меняется быстрее, чем к этому готовы властиСатпаев указывает, что параллельно с конституционным процессом в обществе накапливается усталость от «декоративной политики». Граждане все больше хотят не наблюдать, а влиять на решения, которые определяют их повседневную жизнь. Подобное желание постепенно возникает и у деполитизированных граждан. Для таких людей, объясняет политолог, контракт с властью очень прост: лояльность в обмен на эффективность в экономике, а также в работе базовых государственных сервисов и институтов. Но нынешняя политическая модель не предполагает такого контракта, она требует только лояльности. И это как раз активизирует политически пассивные социальные группы. «Если власти не получают лояльность, они начинают опираться на силовой аппарат, чтобы создать атмосферу страха. Но молчание со стороны людей не означает исчезновение протестности — она уходит вглубь и возвращается снижением легитимности власти и тотальным недоверием ко всему, что она делает, даже к здравым идеям», — говорит Сатпаев. По его словам, в Казахстане сейчас появляется новая городская прослойка, которая не воспринимает политику как табуированную тему. Для нее нормально обсуждать республиканский бюджет, качество госуслуг и репрессивные практики государства. И это создает пространство для новых политических субъектов, у которых прежде не было условий для появления. «Власть сейчас имеет дело не с классической институциональной оппозицией, а с широкой, слабо организованной протестной аудиторией, которая объединяется вокруг конкретных тем, а не идеологических платформ. Это создает новую конфигурацию политического конфликта, к которой старые инструменты контроля плохо адаптированы», — объясняет Сатпаев. Несмотря на это социолог Серик Бейсембаев не ожидает мгновенной политической мобилизации общества. Как минимум следующие полгода, по его словам, власти будут заняты организацией выборов и переделыванием институтов под новую конституционную архитектуру. Общество в это время будет находиться в позиции наблюдателя, а не активного участника. «Летом у нас пройдут парламентские выборы и люди будут наблюдать за тем, какие депутаты окажутся в парламенте. Это будет, по сути, имитация бурной политической жизни [со стороны властей]. А люди, с одной стороны, устали от постоянных электоральных кампаний, с другой — еще переваривают результаты референдума и происходящие изменения», — заметил Бейсембаев. Но уже в 2027 и 2028 годах уровень мобилизации, может пойти вверх из-за ухудшающихся экономических условий. Сегодня есть все основания для того, что доходы граждан могут продолжать падать, а инфляция — расти. «Это будет похоже на медленное скатывание вниз по лестнице, когда каждый отдельный шаг вроде бы не выглядит катастрофой, но в совокупности формирует довольно мрачную картину», — рассуждает Бейсембаев. «Ближе к моменту ухода Токаева (его полномочия заканчиваются в 2029 году — В.) элитные группы, недовольные распределением власти и ресурсов, могут попытаться сыграть на этом недовольстве», — добавляет социолог. В этих обстоятельствах Бейсембаев ожидает продолжения репрессий в отношении гражданского общества, возможно, с их расширением. Основание для этого дают нормы новой Конституции, позволяя трактовать какую-либо деятельность как подрывающую политическую стабильность, противоречащую традициям и т. д. «Но чем больше будет давления со стороны властей, тем больше общественного сопротивления. Пусть оно сейчас прямо себя не проявит, но после референдума это состояние разочарования вряд ли куда-то бесследно уйдет. Перед Қанды Қаңтар люди долго терпели и в какой-то момент все это вспыхнуло», — заключил социолог. Три сценария транзита властиУмаров считает транзит власти смыслом всей конституционной реформы. Токаев, по его мнению, выстраивает несколько сценариев: первый — передача власти через вице-президента; второй — борьба за пост генерального секретаря ООН; третий — обнуление президентских сроков и последующее переизбрание. «Токаев пытается выстроить процесс передачи власти без конфликтов внутри элит, но при этом не идя по пути демократизации или условно китайского коллегиального управления через политическую партию», — проясняет он общую логику этих подходов. Сценарий с вице-президентом кажется Умарову наиболее приемлемым для общества, поскольку он может позволить избежать столкновений элит друг с другом, а также институционализировать процесс передачи власти. Однако Батталова не считает его стабильным: «В государстве должен быть надежный институт со всеми необходимыми полномочиями, чтобы реагировать на форс‑мажорные обстоятельства. А если при уходе президента вице-президент будет располагать только частью полномочий, а другую часть станут передавать на ходу — это очень большие сроки и риски». Вариант с выдвижением Токаева на пост генерального секретаря ООН больше интересен самому Токаеву, поскольку даст ему гарантии безопасности на международном уровне и сгладит невозможность их получения в Казахстане, говорит Умаров. Батталова согласна, что интересы общества в этой траектории оказываются вторичными: «Если бы Токаев ограничился парламентской реформой, впервые провёл в Казахстане свободные и честные выборы, он оставил бы после себя сильное государство. В таком случае его уход на любую международную должность казался бы сильным шагом и обществу, и внешним партнёрам». Третий сценарий Умаров считает наименее привлекательным для общества, поскольку Токаев уже обещал оставаться на посту президента не более одного срока, как это прописано в Конституции. «Но он всегда может сказать, что Конституцию уже приняли и поэтому можно переизбраться заново. Мне кажется, в центрально-азиатских странах много чего написано в законах, чем власти готовы пренебречь», — поясняет он. При этом сама логика частого переписывания Конституции, по мнению Умарова, работает против системы. Апеллируя к референдумам как к выражению народной воли и представляя заранее принятые властями решения как «одобренные обществом», президент подрывает доверие к самой Конституции и всем электоральным процессам. «Это такой замкнутый круг, в котором Токаев через редактирование Конституции убегает от одних проблем и создает другие. При этом он как будто действительно верит в то, что Конституция и прочие законы удержат элиты от конфликтов в будущем. Хотя, с моей точки зрения, если конфликт действительно случится, у него не будет никаких ограничителей», — подчеркнул он. Умаров помещает казахстанский случай в контекст Центральной Азии: все страны региона сейчас одновременно переживают смену поколений во власти, и каждая нащупывает собственный вектор развития. Казахстан при этом чаще выступает ролевой моделью для соседей, чем заимствует чужой опыт. Однако январские события 2022 года дали региону однозначный сигнал об издержках схожих экспериментов. «То, что возможно в Казахстане, трудно представить в Узбекистане, и наоборот», — говорит Умаров. Все режимы, заключает он, проходят через «персоналистский автократический» цикл, но в разных обстоятельствах и с разной скоростью. Сатпаев вписывает казахстанскую траекторию в цикл адаптивных автократий, которые проходят через стадии: популизма и раздачи социальных благ, затем передела собственности и, в финале, зачистки общественного пространства. В период правления Токаева эти циклы оказались сжаты во времени, хотя при Назарбаеве они длились десятилетиями. Это наследие политолог называет опасным, поскольку в нем сочетаются низкая легитимность, слабые политические институты и кулуарное решение всех вопросов внутри элиты, что создает основу для межэлитных разногласий. «Нам говорят, что мы движемся вперед. Но это не колесо, которое катится, а круг, который стоит на месте. Нынешнюю траекторию называют реформами, модернизацией и “новым Казахстаном”, но институциональная логика и угрозы для страны остаются прежними», — констатирует Сатпаев. Честные выборы и референдумы, подытоживает политолог, могли бы стать барометром социальных настроений в этот непростой момент истории. Но, искажая электоральные механизмы, власти теряют понимание реальной ситуации и идут в направлении, где любой транзит грозит перерасти во внутриэлитные конфликты и дестабилизацию.
